编者按：为推动新《土地管理法》在我省贯彻落实，维护人民群众切身利益。本栏目将陆续更新《土地管理法》知识问答，针对新《土地管理法》修正内容进行解读，使广大干部职工和人民群众学法懂法守法用法，确保新法所立改革举措落到实处，保证新法顺利实施，敬请关注。
（一）为什么要对《土地管理法》进行修正？
随着社会经济的不断发展和改革不断深化，农村土地制度与社会主义市场经济不相适应的问题日益凸显，必须通过深化改革来破解。党的十八大以来，党中央对土地制度改革进行了重大部署，底，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革试点工作意见》。由于试点突破了《土地管理法》和《城市房地产管理法》的有关规定，2月，全国人大常委会通过决定，授权国务院在33个试点县行政区域内暂停实施《土地管理法》的5个条款、《城市房地产管理法》的1个条款。自以来，33个试点地区通过实践探索，改革取得了明显成效。将党中央关于农村土地制度改革的决策和试点成功经验上升为法律，成为《土地管理法》修改的主要背景和重要内容。
（二）新《土地管理法》有哪些亮点？
一是破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍。原来的《土地管理法》除乡镇企业破产兼并外，禁止农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用集体建设用地，只有将集体建设用地征收为国有土地后，该幅土地才可以出让给单位或者个人使用。这一规定使集体建设用地的价值不能显化，导致农村土地资源配置效率低下，农民的土地财产权益受到侵蚀。在城乡结合部，大量的集体建设用地违法进入市场，严重挑战法律的权威。在33个试点地区，集体建设用地入市制度改革受到农村集体经济组织和广大农民的广泛欢迎。新《土地管理法》删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。这一规定是重大的制度突破，它结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制，为推进城乡一体化发展扫清了制度障碍，是新《土地管理法》最大的亮点。
二是改革土地征收制度。随着工业化城镇化的快速推进，征地规模不断扩大，因征地引发的社会矛盾凸显。33个试点地区在缩小征地范围、规范征地程序、完善多元保障机制等方面开展了多项制度性的探索。新《土地管理法》在总结试点经验的基础上，在改革土地征收制度方面做出了多项重大突破：1、对土地征收的公共利益范围进行明确界定。新《土地管理法》增加第45条，首次对土地征收的公共利益进行界定，采取列举方式明确：因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形，确需征收的，可以依法实施征收。这一规定将有利于缩小征地范围，限制政府滥用征地权。2、明确征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。原来的《土地管理法》按照被征收土地的原用途给予补偿，按照年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费，补偿标准偏低，补偿机制不健全。新《土地管理法》首次将国务院28号文件提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定，并以区片综合地价取代原来的年产值倍数法，在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用的规定，从法律上为被征地农民构建更加完善的保障机制。3、改革土地征收程序。将原来的征地批后公告改为征地批前公告，多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的，应当召开听证会修改，进一步落实被征地的农村集体经济组织和农民在整个征地过程的知情权、参与权和监督权。倡导和谐征地，征地报批以前，县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。
三是完善农村宅基地制度。新《土地管理法》完善了农村宅基地制度，在原来一户一宅的基础上，增加宅基地户有所居的规定，明确：人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居。这是对一户一宅制度的重大补充和完善。考虑到农民变成城市居民真正完成城市化是一个漫长的历史过程，新《土地管理法》规定：国家允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地，这一规定意味着地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地。同时，在总结试点经验的基础上，新《土地管理法》下放宅基地审批权限，明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批。
四是为“多规合一”改革预留法律空间。建立国土空间规划体系并监督实施，实现“多规合一”是党中央、国务院作出的重大战略部署。随着国土空间规划体系的建立和实施，土地利用总体规划和城乡规划将不再单独编制和审批，最终将被国土空间规划所取代。考虑到“多规合一”改革正在推进中，新《土地管理法》为改革预留了法律空间，增加第18条，规定：国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。为了解决改革过渡期的规划衔接问题，新《土地管理法》还明确：已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和和城乡规划。同时在附则中增加规定：编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。
五是将基本农田提升为永久基本农田。实行最严格的耕地保护制度，确保国家粮食安全是《土地管理法》的核心和宗旨。新《土地管理法》将基本农田提升为永久基本农田，增加第35条明确：永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。永久基本农田必须落实到地块，纳入数据库严格管理。各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况确定。
六是合理划分中央和地方土地审批权限。新《土地管理法》适应放管服改革的要求，对中央和地方的土地审批权限进行了调整，按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。今后，国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用，其他的由国务院授权省级政府审批。同时，按照谁审批谁负责的原则，取消省级征地批准报国务院备案的规定。
七是土地督察制度正式入法。为了有效解决土地管理中存在的地方政府违法高发多发的问题，国务院决定实施国家土地督察制度，对省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府土地管理和土地利用情况进行督察。土地督察制度实施以来，在监督地方政府依法管地用地、维护土地管理秩序等方面发挥了重要作用。在充分总结国家土地督察制度实施成效的基础上，新《土地管理法》在总则中增加第五条，对土地督察制度作出规定：国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。以此为标志，国家土地督察制度正式成为土地管理的法律制度。
（三）本次《土地管理法》修改坚持哪些原则？
一是坚持土地公有制不动摇，这一原则是由我国所实行的社会制度决定的；二是坚持农民利益不受损，这一原则是由我党宗旨所决定的；三是坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，这一原则是由我国基本国情所决定的。
（四）我国的土地基本国策是什么？
1986年3月，中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中指出：十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。1991年《土地管理法》修订时正式将土地基本国策在法律中规定。《土地管理法》第三条明确规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。
（五）我国的基本土地制度是什么？
经过长期实践，我国现已形成了以公有制为基础，以耕地保护和节约集约为主线，以用途管制、土地征收、国有土地有偿使用为主要内容的中国特色土地制度。在土地所有制度方面，由于我国是社会主义国家，实行的是土地的社会主义公有制，我国宪法和法律明确规定了我国土地公有的两种所有制形式：国家所有和集体所有。土地所有制的法律表现形式是土地所有权，我国土地公有制的法律表现形式是国有土地所有权和农民集体土地所有权。在土地使用制度方面，我国宪法和法律规定了土地所有权与使用权相分离、土地的使用权可以依照法律的规定转让的制度，逐步建立了国有土地有偿使用制度。《土地管理法》第二条明确规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
（六）如何实施土地用途管制制度？
土地用途管制制度是指国家为保证土地资源的合理利用，促进经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划规定土地用途，明确土地使用条件，土地所有者、使用者必须严格按照规划确定的用途和条件使用土地的制度。国家通过土地利用规划规定土地用途和土地使用条件，对用途变更实行审批和监督管理，对违反规划利用土地的行为予以严格查处。在我国，土地用途管制的实现手段包括五方面：一是土地利用总体规划；二是农用地转用审批；三是征地审批；四是不动产登记；五是土地监督检查。《土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
（七）什么是国家土地督察制度？
土地督察制度是为完善土地执法监察体系，有效解决地方政府违法用地高发问题，确保耕地保护制度和中央宏观调控政策等在地方得到贯彻落实，而建立的一项土地管理制度。，国务院明确提出，完善土地执法监察体制，建立国家土地督察制度，设立国家土地执法监察体制，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员，监督土地执法行为。7月，国务院设立国家土地总督察，对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，落实耕地保护目标责任制，监督国家土地调控政策的实施。至此，土地督察制度正式建立。该制度的建立，是执行党中央、国务院加强土地管理重大决策，落实世界上最严格土地管理制度的内在要求，也是完善中央与地方行政权力与责任体系的改革创新。该制度在监督地方政府依法管地用地、维护土地管理秩序等方面发挥了重要作用。在充分总结国家土地督察制度实施成效的基础上，《土地管理法》在总则中专门增加一条，明确规定：“国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。”（来源： 河南省自然资源厅法规处）
